【深度】广东电梯伤人物管先赔规定被人大法工委否决
5月，备受关注的《广东省电梯使用安全条例(草案修改稿)》将提交省人大常委会第二次审议。
该条例建议稿中“电梯出事，物管先赔”的条款，曾在专家、政府部门、物管企业间引起激列争论，甚至可能是广东立法史上最尖锐的一场立法辩论。
在各方的角力下，今年3月，广东电梯安全管理条例的草案正式出炉首次提交省人大常委会审议，草案中删除了“物管先赔”的条款。
鲜为人知的是，为这一条款，广东省人大常委会、省质监局有关负责人专程到北京向全国人大常委会法工委请示。最终全国人大常委会法工委否决了这一条款，认为立法条件既不成熟，也超出了地方立法权限。
一个协会如何反对政府红头文件
2014年5月21日，广东省政府发布了《关于印发广东省电梯安全监管体制改革方案的通知》(粤府函(2014)106号)(以下简称《通知》)。其中，“当电梯事故或故障造成损失时，使用管理权者对受害方承担第一赔付责任”，被视为改革亮点，这一款新规引起了很大反响。
不少市民听了都叫好，不再受了伤还被推来诿去找不到责任人，也不必等各方扯完皮就能先拿到赔偿了。
然而，这一规定激起了物管行业的反对。目前广东近50万台电梯，其使用管理权者往往是物业管理企业。
实际上，该红头文件正式发布前，省物管协会就提出了反对意见，但未被采纳，“物管先赔”的条款还是出现在红头文件中。
全省有7000多家物业企业，“协会征求企业意见，我们认为这一条款与上位法并不相符合。”广东省物管行业协会秘书长郭辉星说，他们想了很多办法怎么申诉，最后请来的律师给他们指了一条路，就是“备案审查”。
律师发现“物管先赔”的规定与上位法相悖。面对以改革亮点出现的红头文件，如何提出反对意见呢?有人注意到，党的十八届四中全会提出，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。
去年底，省物管协会写了一份报告，提请省人大对《广东省电梯安全监管体制改革方案》进行合法性审查。
郭辉星说，理由很简单，《中华人民共和国特种设备安全法》等法律已经明确规定，各单位在各自的法定范围内对特种设备承担安全管理的责任。当出现电梯事故或者故障时，应当按照法律、行政法规的规定认定责任，“不可能存在一个固定不变的第一责任人”。
一场最尖锐的立法辩论
广东省人大常委会法工委收到省物管行业协会提交的备案审查建议。
这份规范性文件确实也属于省人大的审查范围。虽然法律规定，公民对规范性文件有审查建议权，但很少有人使用这项权利。按照广东省各级人大常委会规范性文件备案审查工作程序规定，企业事业组织以及公民认为规范性文件不适当，向人大常委会书面提出审查建议的，由负责法制工作的机构接收、登记、研究;必要时报经秘书长批准，由有关专门委员会或者工作委员会会同负责法制工作的机构进行审查。
省人大法工委备案审查处初步研究认为，“电梯出事，物管先赔”这一条款的合法性存在问题。
正好此时，省人大常委会主任黄龙云“点题”，要求专门为电梯安全立法。这项条款是否合法，将在立法过程中越辩越明。
去年底，省人大常委会委托两所高校立法基地的专家起草建议稿。其中一稿写入了省政府红头文件正在推行的“物管先赔”条款。
今年1月10日，省人大常委会法工委为专家建议稿举行评估会“物管先赔”的规定引起了激烈的争议。
在立法评估会现场，有法学教授、人大代表几乎一致呛声，认为该条款违反各种上位法，超越地方立法权限。物管企业则称有失公平。
力推此项工作的省质监局局长任小铁舌战专家，他认为，上位法对过错追究存在很大缺陷，造成现在常常不能维护消费者权益的现状，“在场每位都是乘用人，我们在座的哪个人出了事，你看看你找谁，我们再来看看。”
任小铁说，要防止部门立法，更要防止利益集团对立法的干预。
人大一审稿删除“物管先赔”条款
在各方的角力下，今年3月，广东电梯安全管理条例的草案正式出炉首次提交省人大常委会审议，草案中删除了“物管先赔”的条款。
一名立法工作者解释，省政府的《通知》中，关于物管先赔是整个电梯安全监管改革中最重要的部分，而且建立了新的赔付链条，“物管先赔”就是改革亮点和核心所在。这一规定在立法时遭遇这么大的争议，若立法通过，将从政府性规范文件上升为地方性法规，影响重大。
◎“物管先赔”是如何删除的
红头文件
2014年5月21日，省政府发布《关于印发广东省电梯安全监管体制改革方案的通知》，其中规定“电梯出事，物管先赔”。此前省物管协会的反对意见未被采纳。
物管反对
物管企业称，他们必须签电梯首负责任，不签质监部门就不给他们电梯年检。
2014年底，省物管行业协会提请省人大常委会对该方案进行合法性审查。
合法性审查
省人大法工委备案审查处初步研究认为，广东省电梯安全监管体制改革方案中，“物管先赔”的条款合法性存在问题。
立法激辩
2015年1月10日，省人大常委会法工委组织《广东电梯安全管理条例》建议稿评估会。建议稿分别由两所高校专家起草，其中一稿写入了“物管先赔”条款，在评估会上引起激烈争议。
请示北京
2015年3月18日，省人大常委会法制委员会、法工委会同省质监局有关负责人到北京，就此条款向全国人大常委会法工委请示。全国人大常委会法工委表示，立法条件不成熟，也不属地方立法的权限范围。
删除条款
2015年3月底，《广东电梯安全管理条例》的草案出炉，首次提交省人大常委会审议，草案删除了“物管先赔”的条款。
◎揭秘
改革亮点为何被删除?
全国人大常委会法工委认为不宜立法有三大原因
这一已经在广东开始探索的改革亮点为何最终没有进入立法的环节?
南都记者独家获悉，“物管先赔”条款被删除最主要的原因是被全国人大常委会法工委“否决”了。
今年3月18日，广东省人大常委会法制委员会、法制工作委员会会同省质监局有关负责人一行到了北京。他们就广东省电梯使用安全条例起草涉及的使用管理人责任承担问题，向全国人大常委会法制工作委员会请示。
“立法条件不成熟”
近日，南都记者拿到了全国人大常委会法工委回复广东的意见。
全国人大常委会法工委表示，全国人大在修改《特种设备安全法》时，张德江委员长专门到广东调研过，广东省有关方面就首先承担赔偿责任问题作过汇报，张德江委员长指示对电梯首先赔偿责任和广东的试点探索改革进行研究。全国人大常委会法工委作了认真研究，但最后没有将首先承担赔偿责任写入特种设备安全法中。
全国人大常委会法工委解释，主要原因有三点：首先，在法律中建立这一制度会出现更多问题。“首先赔偿责任”涉及民事法律基本制度，规定由哪一方承担首先赔偿责任的前提仍然要有过错，如果在立法中直接规定先行赔偿责任，会造成实践中因为追偿很难落实而出现更多问题。
其次，立法条件不成熟，没有把握。“广东的改革试点有一定成效，建立首先赔偿责任制度的出发点是好的，但如果推广到全国我们没有把握。”“首先赔偿责任制度”在民事法律制度上并不是最好的，规定由哪一方先行赔偿，在法律上也较少见，立法实践中并不普遍。
再次，缺乏可操作性、可执行性。就全国范围而言，大部分物业无法承担电梯安全的首先赔偿责任，物业也没有意识到这是它的责任，在实践中业主“不交物业费”的现象大量存在，物业对小区的管理都很困难，在法律中规定首先承担赔偿责任则更难落实。
“不属地方立法权限范围”
在广东此前的建议稿中，还规定由电梯使用管理人“先行垫付有关费用”。全国人大法工委认为，这与原先的“首先承担赔偿责任”虽然有所不同，但仍属于民事责任，不属地方立法的权限范围。地方立法不宜规定“垫付费用”的问题，垫付费用、赔偿责任都涉及民事基本法律制度，超出了地方立法权限。
物业等电梯使用管理人要承担相应的安全管理义务，但承担的不是垫付、赔偿责任。地方立法要维护法制统一，不能与《立法法》以及民事法律等相冲突，要处理好地方立法与上位法之间的关系。
全国人大法工委态度也非常坚决，“如果条例坚持规定民事责任的内容，通过后也会依照备案审查程序予以纠正。”
不过，全国人大对广东电梯安全条例草案规定由电梯使用管理人作为电梯安全使用首负责任人，履行相应安全管理义务予以认可。
因此，在3月末提交省人大常委会的草案根据全国人大法工委的意见进行了修改。草案虽然也提出了电梯使用管理人也就是物管是首负责任人的概念，但并非是赔偿、垫付的首负，而是规定了安全管理和救助的责任。
