宋安成：业委会、业主大会的房屋安全责任落实
文/宋安成(中国物业管理协会法律政策工作委员会副秘书长、上海市锦天城律师事务所高级合伙人 )
2020年12月28日，应急管理部第39次部务会议审议通过《高层民用建筑消防安全管理规定》(以下简称“《规定》”)。《规定》自2021年8月1日起施行。《规定》的出台填补了我国消防法律体系的一处空白——居民住宅建筑消防管理中的责任基础问题。
《规定》第四条规定：“高层民用建筑的业主、使用人是高层民用建筑消防安全责任主体，对高层民用建筑的消防安全负责。”这是明确高层建筑的责任主体的基本条款，明确了业主、使用人的消防安全责任。需要指出的是，有些消防安全责任是需要业主、使用人个人承担的，比如说《规定》第七条第(四)项规定的“确保疏散通道、安全出口、消防车通道畅通”，但是对住宅小区而言，更多的消防责任其实很难由具体某一个业主承担，例如第七条规定的：“(三)组织开展防火巡查、检查，及时消除火灾隐患;(五)对建筑消防设施、器材定期进行检验、维修，确保完好有效”，上述责任的承担主体应当是全体业主或某一栋楼的部分业主。当然，全体业主或部分业主可能无法直接履行上述法定义务，往往通过聘请物业服务企业来完成上述具体工作。
业委会、全体业主如何履行房屋安全管理职责?
作为法律上的责任主体的代表——业委会和全体业主在消防安全乃至房屋安全方面应当履行怎么样的职责呢?在此，笔者展开讨论，与各位读者分享。
从《规定》具体条文来看，并未直接规定业主委员会或者业主大会住宅建筑消防管理中的职责，而仅仅在《规定》第七条规定了高层公共建筑的业主单位、使用单位应当履行的消防安全职责，以及在第九条规定了高层住宅建筑的业主、使用人应当履行的消防安全义务。笔者认为，《规定》未直接规定业委会的职责与义务，并不是立法上的重大不足，原因是从全国范围来看，业委会成立的比例并不高，大部分小区未成立业委会，并且，《规定》界定了业主的职责与义务，至于业主内部如何承担，则应当按照《民法典》物权篇建筑物区分所有权的相关规定来界定业主、部分业主或全体业主最终的职责与义务，不需要《规定》给出明确的答案。
笔者认为，根据《规定》相关条款，部分无法由单一业主履行的职责，实际上就是业委会和业主大会的职责。根据《规定》第七条，业委会和业主大会应当做好以下工作：督促业主遵守消防法律法规，建立和落实消防安全管理制度;代表业主明确消防安全管理机构或者消防安全管理人员;督促物业服务人组织开展防火巡查、检查，及时消除火灾隐患;检查并确保疏散通道、安全出口、消防车通道畅通;要求物业服务人或其它维保单位对建筑消防设施、器材定期进行检验、维修，确保完好有效;严格按照《物业服务合同约定》监督服务单位组织消防宣传教育培训，制定灭火和应急疏散预案，定期组织消防演练;督促物业服务人按照规定建立专职消防队、志愿消防队(微型消防站)等消防组织;督促业主、物业服务企业履行法律、法规规定的其他消防安全职责。
就业委会、业主大会的具体义务而言，其应当依法履职，督促业主和使用人履行消防安全义务，并切实承担起业主大会、业主委员会的义务，这些义务主要包括：制定并要求业主、使用人遵守住宅小区防火安全公约和管理规约约定的消防安全事项;要求业主、使用人按照不动产权属证书载明的用途使用建筑;监督物业服务人或其它服务主体做好消防安全工作;依法召开业主大会，按照法律规定承担消防服务费用以及建筑消防设施维修、更新和改造的相关费用;督促物业服务人维护消防安全，保护消防设施，预防火灾，报告火警，组织成年人参加灭火工作;要求业主履行法律、法规规定的其他消防安全义务。
需要说明的是，在小区未成立业主大会及选举业委会的情况下，业主大会、业委会的职责与义务又该如何履行呢?首先需要明确的是，即使未成立业主大会，从法律上也不能减免业主对消防设施设备的维修责任。例如，当消防设备需要更换时，费用仍然应当由全体业主来承担，问题只是由谁来操作费用承担的流程。从目前相关规定看，笔者认为有以下几个渠道：一是由居委会代行业委会的职责，相关职责在住建部《业主大会和业主委员会指导规则》中已有明确规定，此处不再赘述;二是由物业服务企业组织业主召开业主大会进行相关的维修事项，目前法律并不禁止物业服务企业组织业主开展小区公共事务的表决事项;三是由政府相关部门来启动相关流程，比如有些地区规定了维修资金紧急使用的流程，政府相关部门会根据小区安全的需要及时启动维修程序。至于督促业主义务的履行，物业服务企业和政府相关部门都可以进行开展相关工作。
如何界定业主大会、业委会的房屋安全管理责任?
其实，消防安全责任主体的界定问题，是房屋安全责任界定的缩影。随着房屋年限增长，房屋设施设备的老化日益严重，业主大会、业委会在房屋安全上的管理责任究竟应当如何界定?笔者在消防责任的基础上进行以下引申，以期对明晰房屋安全责任有所帮助。
2021年3月1日起施行的《上海市房屋使用安全管理办法》(以下简称“《办法》”)对业主、业委会、业主大会、物业服务企业的房屋安全职责有所界定。笔者在此基础上，对房屋安全中的业主大会、业主委员会的职责与义务展开说明。根据《办法》第十三条规定：业主大会依法通过管理规约等形式，对物业管理区域内的房屋使用安全事项予以明确。业主委员会应当依法履行下列房屋使用安全责任：(一)督促房屋使用安全责任人、房屋使用人履行本办法规定的相关义务;(二)监督物业服务企业履行房屋使用安全管理责任;(三)按照相关规定和约定，筹集、安排资金用于房屋共用部分的安全检查、检测鉴定、维修养护和更新改造等;(四)配合有关部门、镇(乡)人民政府或者街道办事处开展房屋使用安全监督管理工作;(五)法律、法规、规章规定的其他房屋使用安全责任。业主大会决定实施自行管理的，应当在自行管理事项中明确自行管理执行机构的房屋使用安全管理责任。
即使未成立业主大会，从法律上也不能减免业主对消防设施设备的维修责任。
例如,当消防设备需要更换时,费用仍然应当由全体业主来承担，问题只是由谁来操作费用承担的流程。
这里需要重点讨论的是《办法》第十三条第二款第(三)项的规定：“按照相关规定和约定，筹集、安排资金用于房屋共用部分的安全检查、检测鉴定、维修养护和更新改造等”。我们先来看一下案例：2021年3月22日晚7时许，上海市黄浦区西凌新村小区一栋高楼的外立面突然脱落，一名路过女子被砸中不幸身亡，目前，整个小区的外立面仍然未进行全面维修工作，根本原因是费用太高，业主不愿意承担。就这样，业委会的履职成为一纸空文。
如何确保业委会、业主大会履行房屋安全管理职责?
虽然房屋安全涉及业主众多，往往不是一般的安全问题，而是一个重大公共安全问题，如何才能让业委会、业主大会真正履职?在此笔者提出自己的个人观点与各位分享。
一是加强安全监管。对于公共安全，政府的管理责任不可推卸，政府相关部门应当对房屋使用安全责任人采取治理措施的情况进行动态跟踪;对于未采取有效治理措施的，应当督促治理，设立警示标识、划定警示区域，并对相关信息进行公示。
二是强化主体责任。按照“谁的房屋谁负责”的基本要求，明确业主和使用人的法定责任，如未及时履行相关责任的，则应当依法承担行政处罚或其它责任。如房屋使用安全责任人未按照要求对房屋进行安全检查的，房屋管理部门应责令限期改正;逾期不改正的，可进行罚款。应当进行维修而未进行维修的，房屋管理部门亦应当进行严厉的行政处罚。
三是建立可操作的紧急维修制度。房屋使用安全责任人应当按照规定对房屋进行日常维护、安全隐患处理、采取治理措施的，涉及房屋共用部分的维修、更新和改造等费用，依法在专项维修资金中列支，对于涉及到房屋安全的维修问题，业主委员会未及时启动的，政府则应当依法启动紧急维修，而无需再召开业主大会表决。在这个过程中，政府必然要敢于承担责任，而不能在业主不同意见面前无所作为。
四是重大安全落实“代执行”制度。“代执行”制度是指行政强制执行机关或第三人代替履行行政行为所确立的可代替作为义务，并向义务人征收必要费用的强制执行措施，例如，拆除违章建筑时，人民法院可先请人代为拆除，再由义务人支付费用。由于房屋安全涉及到公共利益，作为政府机关可以通过行政行为确定房屋安全责任人的义务，如果安全义务责任人不履行的，则由政府启动“代执行”，以保证公共安全，目前，在拆除违章建筑中使用较多，但是对涉及到房屋安全维修时鲜有使用，这一制度不管是从行政法律法规规定看，还是从现实需求看，均有较大可行性。譬如说外墙脱落安全风险，在业主、业委会不进行依法维修时，政府完全可以启动“代执行”这一法律强制执行措施，以保证公共安全。(原载于《中国物业管理》杂志2021年第8期)
