民法典时代，如何重塑维修资金管理模式
文/吴正坤
我国维修资金管理制度诞生发展二十多年以来，维修资金由政府代管的模式发挥了重要作用。在政府代管下，资金池迅速归集建立，资金总量逐年递增，资金安全得到充分保障，大量房屋得到快速维修，维护了广大业主的利益。
但是，随着我国社会主义市场经济的不断发展，业主权利意识不断增强，我们有必要重新审视并重塑现有的维修资金管理模式。
01
从“政府包干”到“业主自治”
——自管模式是未来维修资金发展的必然方向
首先，从民法典规定来看，维修资金脱胎于业主的建筑物区分所有权，是业主共同管理权与共有部分所有权的自然延伸。民法典将维修资金的筹集与使用纳入业主重大共同事项的决策之中，意味着立法者在制定制度之初就已经将业主自我管理作为维修资金制度的最根本核心要素，政府代管模式只是在特定历史条件下实现此种管理模式的必要补充，而非最终发展方向。
其次，私权自治是民法典的重要立法精神。根据民法典，每一个民事法律主体都是能够认识自己私权利的理性人，理性人最了解自己的权利，也具有最大的动力通过自由意志实现自己乃至整个团体的利益最大化。业主是自身利益的最佳判断者，法律和政府均不能越俎代庖代替业主对业主的权利进行选择。
再次，维修资金系业主的“私权利”，其运行逻辑与责任分担与代表“公权力”的政府机构完全不同。在“私权领域”，“法无禁止即自由”是其法律关系运行的基础，而在“公权领域”，“法无授权即禁止”是公权力运行的底线。政府代管模式下，管理机构以“公权力”主体身份进入“私权领域”，以“公权力”的运行逻辑代替业主的自由意志，势必会导致在事务处理上的价值取向偏离业主的实际需求，更会导致责任承担上的民事责任与行政责任的混同。
最后，从政府部门改革来看，随着改革开放进程的推进，政府简政放权工作的开展，政府部门将发挥市场和社会的主体作用。在维修资金的管理上，政府的角色是“监督者”，是“裁判员”，是“掌舵者”，主要的职责是在制定政策、引导、推动、监督上，这就需要业主们承担起管理者的角色，对维修资金实行自主管理。
02
从“保姆”到“老师”
——政府管理角色的重新定位
当前，政府代管维修资金的一大历史原因在于：
各地业主大会、业主委员会成立率不高，业主自我管理机构缺失;中国独特的文化传统导致“自我决策”机制在陌生人社会中无法有效运行，业主缺乏参与公共事务管理的动力;即使在成立了业主大会及业主委员会的小区之中，鉴于业主委员会成员来自各行各业，受制于专业技术方面的原因，缺少管理小区的必要技能与素质等等。
上述问题在现实中真实存在，因此，不少政府机构基于促进基层治理和谐发展的良好初心愿望，对维修资金管理以一种“全能保姆”的身份介入其中，以期通过政府全方位管理的效能，帮助业主解决最基础最根本的维修需求。
但是，从历史发展的眼光来看，政府“保姆”的身份角色可能会带来更多的问题：在全能政府的氛围下，本没有自我管理内在动力的业主，会因为政府兜底而更加丧失参与公共事务的动力;本不具备管理技能的业主委员会，会因为政府全程参与而放弃提升管理技能的机会。于是，“保姆”的事务与压力越来越多，责任越来越大，而业主自我管理的发展进程又会因为保姆能力范围的不断增加而停止发展。
因此，在维修资金管理中，政府管理角色必须从“保姆”变化为“老师”，授人以鱼不如授人以渔，不断激发业主自我管理意识，鼓励公共事务参与程度，提高公共事务管理能力，明确管理责任，才能使得维修资金“自管模式”逐步发展，避免政府自身陷入“塔西佗陷阱”。
03
从“监管者”到“守夜人”
——政府管理边界的重构
国务院《2016 年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》中强调，“紧紧扭住转变政府职能这个牛鼻子，以更有力举措推进简政放权、放管结合、优化服务改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，反映了当前我国建设有限政府的理念和决心。有限政府具体到维修资金管理上，就是政府对于专项维修资金的监管目的应当是监督、保护业主合法的自治权利，给予业主自治组织必要的扶持、促进业主自管的主体意识不断提升，维护住宅小区良好的治理秩序、促进住宅财产的保值增值。
因此，政府对专项维修资金业主自管行为的介入应当保持必要的限度，如果政府以监管的名义过度介入，则违背了民法典的立法本意。
在监管边界上，政府监管既是一种“有限干预”——容许业主自主管理资金过程中形成各种有效模式，又是一种“有效干预”——干预的目的是形成有效率的业主自主治理，克服业主组织等资金治理主体在资金运营过程中的权威性不足和效率低下等弊病。具体而言，对于维修资金管理，政府只需要划出底线，在底线范围内的事务，交由业主自我决策，对于超出底线外的违法违规行为，则应当对违法者苛之以责任，对受害者施之以救济。
在有限政府的边界下，业主大会议事规则与业主自治公约则显得尤为重要：议事规则是业主自治的程序性保证，自治公约则是对全体业主具有普遍约束力的规范。立法及行政不应当对其作出过多限制，只要保证作为程序规范的议事规则具备最低限度的程序性正义，确保作为权利义务约束规范的自治公约不侵犯法律规定的业主基本权利即可。
人民的智慧是无穷的，业主既是小区生活的参与者，也是小区生活的管理人，因此也只有业主才能选择最符合自己需要的管理模式。
04
从“单兵作战”到“市场化分工”
——“社会管理模式”是维修资金管理的必要补充
维修资金管理涉及物业服务、金融、造价、监理、工程、消防、安防等多个复杂领域。在“政府代管”模式下，管理职责集中于住建房管系统，由于机构设置、人员配备等原因，由住建房管系统“单兵作战”显然无法有效匹配各个专业行业的管理需求。同样，“业主自管”下，受制于业主自身专业素质水平，许多专业领域缺乏专业知识，容易遭受信息不对称带来的权益受损。
如果说“政府代管”与“业主自管”是维修资金管理模式的两个端点，那么“社会管理模式”便是这两个端点之中的润滑剂。随着我国社会主义市场经济的不断发展，市场上已经出现了多行业、多领域的专业中介机构。政府完全可以制定必要的小区自治扶持计划、培育第三方社会机构市场，由这些第三方社会机构共同参与、辅助业主对维修资金进行科学化管理。
近几年来，各地陆续建立的“维修资金第三方监督服务”制度，便是社会机构参与维修资金管理的缩影，其工作效能也足以证明在专业机构的辅助下，业主的基本权益没有受到侵害，反而获得重要提升。
事实上，社会第三方机构对于维修资金管理的辅助作用并不局限于工程造价领域。在业主管理机关建设上，日本《建筑物区分所有权法》第25条允许专业的管理公司作为业主选聘的管理执行机关，以取代业主委员会;《瑞士民法典》第 712 条规定，若管理人不能通过区分所有权人会议选任产生，则各区分所有权人可请求法院指派符合条件的第三方机构作为管理人。
值得欣慰的是，住房和城乡建设部曾多次表示研究制定保险机构参与维修资金管理的相关制度，以成都为代表的城市已经与金融保险公司展开合作，制定了颇具特色的电梯维修保险制度。由此可见，在未来发展中，“社会管理模式”可以作为维修资金从“政府代管”向“业主自管”的有效过渡。
笔者作为维修资金基层管理者，欣喜地看到民法典对于维修资金管理的支撑与促进作用，同时也希望不断优化重塑现行维修资金管理模式，确保维修资金更加高效规范地服务于人民群众。
作者系全国住宅专项维修资金监管专家库专家
